強化耕地司法保護——最高檢發布耕地保護檢察公益訴訟典型案例

　民非谷不食，谷非地不生，耕地是糧食生產的命根子。目前，我國人多地少、人均耕地更少的國情沒有改變，耕地“非糧化”“非農化”問題依然突出。近日，最高人民檢察院發布耕地保護檢察公益訴訟典型案例，引導各級檢察機關加大耕地保護公益訴訟辦案力度，強化耕地司法保護。

　　據介紹，該批案例共10起，涵蓋外來物種入侵破壞黑土地資源、在耕地上種植草皮等行為。記者從中選取3起案件進行解讀，通過以案釋法普及相關法律知識，引導社會關注土地資源保護利用，進一步提升群眾耕地保護意識。

　　推動整治外來物種侵害

　　保護黑土地

　　近年來，外來入侵物種造成的危害與日俱增。據統計，全國已發現660多種外來入侵物種。在吉林省人民檢察院長春林區分院督促整治豚草入侵破壞黑土地資源行政公益訴訟系列案中，檢察機關破解了跨行政區域辦案的實踐難題，督促行政機關全面履職，推動當地開展外來物種集中整治行動。

　　據悉，豚草是一種世界性惡性雜草，分別于2003年、2010年被列入第一批和第二批《中國外來入侵物種名單》。豚草吸肥能力和再生能力極強，消耗土地中大量水分和營養，造成土壤干旱貧瘠，且能與所有旱地作物混雜生長，易導致作物大面積撂荒，甚至絕收。

　　2022年6月25日，吉林省人民檢察院長春林區分院對轄區豚草入侵線索立案調查。經調查，在吉林省長春市、吉林市、四平市、遼源市90余萬畝范圍的地塊內，發現300多個豚草大面積生長點位。豚草入侵耕地，混雜在玉米、大豆等農作物中生長，造成糧食減產，破壞黑土地資源。

　　吉林省人民檢察院長春林區分院陸續對相關行政機關分別立案，與四地區多家行政機關就豚草治理工作進行磋商，召開由四地政府和24家行政機關參加的5場聽證會，厘清行政機關職責分工，并確定人工拔除、藥物治理、常態化監控等治理措施。

　　2022年7月31日至9月1日，吉林省人民檢察院長春林區分院分別向四地政府發出風險提示函、向負有行政監管職責的行政機關發出訴前檢察建議，要求其全面履職，推動開展清理工作。

　　收到檢察建議后，四地區的市級政府及相關行政機關相繼開展豚草治理工作。截至2022年10月底，四地區已完成當年的清理工作，共計7.9萬畝土地范圍內的豚草被清理，其中清除耕地地塊豚草3.1萬余畝。吉林省人民檢察院向省人大常委會提出立法建議，建議在2023年4月1日起實施的《吉林省黑土地保護條例》修訂稿中增加防治外來物種入侵的內容并得到采納。

　　助力退草還耕

　　守護“飯碗田”

　　在湖南省郴州市蘇仙區人民檢察院督促退草還耕行政公益訴訟案中，檢察機關推動屬地鎮政府發展農業規模經營，提高當地群眾收入。

　　蘇仙區飛天山鎮歷來為農業重鎮。由于種植商業草皮成本低、效益高、利潤大，自20世紀90年代開始，該鎮開始發展草皮種植產業，種植面積達2.7萬畝，成為遠近聞名的“草皮鎮”。2020年5月，郴州市人民政府要求蘇仙區2020年底全面完成退草還耕工作，但飛天山鎮和平村、高椅嶺村等地仍存在占用耕地種植商業草皮的情況，造成幾百畝耕地“非農化”、基本農田“非糧化”。

　　2022年4月，蘇仙區人民檢察院發現部分村占用耕地種植商業草皮的問題線索。經初步調查，飛天山鎮人民政府對轄區內土地負有保護、管理職責，蘇仙區自然資源局對土地違法行為負有監督檢查職責。蘇仙區人民檢察院以行政公益訴訟對上述單位立案調查。經查，和平村、高椅嶺村等地有800余畝耕地被占用于種植草皮，全年進行多輪種植，致使土地耕作層被破壞，土壤肥力下降，嚴重損害了國家土地資源。

　　2022年6月9日，蘇仙區人民檢察院向飛天山鎮人民政府、蘇仙區自然資源局制發訴前檢察建議，建議相關單位履職。同年7月21日，飛天山鎮政府、蘇仙區自然資源局書面回復稱，已依法組織工作人員進村溝通、宣傳政策，雇請旋耕機對上述草皮田進行整治清退，并對清退后的地塊采取增施肥料、復墾等措施使耕地恢復耕種條件。整改過程中，辦案檢察官聯合村鎮干部多次上門走訪、釋法說理，成功說服兩個村共計131戶村民退草還耕。涉案800余畝耕地全部實現復墾復耕。

　　2022年8月，蘇仙區人民檢察院對該案進行“回頭看”時發現，退草還耕后，村民如何致富成為難題。蘇仙區人民檢察院、飛天山鎮政府就清退后續工作進行座談。因清退后的大部分耕地已恢復耕種條件，飛天山鎮政府鼓勵村民種植水稻、高粱等作物或將符合耕種的田地整體流轉給種糧大戶，調動村民退草還耕積極性。截至同年9月，飛天山鎮實現退草還耕2萬余畝。

　　督促共同履職

　　解決監管權責不明難題

　　耕地保護是一項系統性工作，需要多部門協同履職。實踐中，部分地區出現了行政處罰主體爭議問題，導致違法占地問題長期難以解決。在四川省南江縣人民檢察院督促整治違法占用耕地行政公益訴訟案中，檢察機關督促具有綜合監管職責的基層人民政府、土地行政主管部門依法共同履職，有效解決監管難題。

　　南江縣素有“八山一水一分田”之稱，人均耕地資源不足1.5畝。2019年至2022年，南江縣長赤鎮的唐某某在未辦理用地審批手續情況下，長期占用家庭承包的3.39畝耕地露天堆放砂石并對外銷售，同村村民袁某某租用4.8畝耕地用于生產、堆放水泥制品。

　　2022年9月，南江縣人民檢察院查明唐某某、袁某某等人所占土地均為耕地，且該地有類似占地行為13起，涉及耕地67.2畝。南江縣人民檢察院分別向長赤鎮人民政府和南江縣自然資源和規劃局制發訴前檢察建議，建議依法查處違法占地行為。

　　2022年底，《南江縣賦予鄉鎮（街道）縣級行政權力事項指導目錄》等文件對違反規定占用耕地建窯、建墳等行政處罰權力下放至鄉鎮（街道），但對“堆放砂石、水泥制品壓占耕地”的情形由基層政府還是自然資源和規劃局行政處罰未明確規定，長赤鎮人民政府、南江縣自然資源和規劃局就誰應履行行政處罰職責未達成共識。

　　南江縣人民檢察院認為，占用耕地堆放砂石等違法情形的行政處罰主體雖未明確，但根據相關法律法規，長赤鎮人民政府、南江縣自然資源和規劃局依然應當履行各自綜合監管職責，采取必要措施制止非法占地行為。南江縣人民檢察院將長赤鎮人民政府、南江縣自然資源和規劃局作為共同被告，向法院提起行政公益訴訟，請求判令兩單位共同履行對違法占地行為的監督管理職責。

　　案件起訴后，經檢察機關釋法說理，兩被告單位認可關于共同履職的起訴意見，聯合發出《責令限期拆除通知書》，要求當事人7日內拆除已硬化地面及器械，對被占耕地覆土復耕。各當事人均已拆除硬化地面及器械，涉案土地達到復墾標準。鑒于兩單位履行職責，經檢察院建議，法院做出終結訴訟裁定。